250 милиона евра од закупа пољопривредног земљишта ненаменски потрошено

9. јул 2025.

Власти су потрошиле 30 милијарди динара од закупа пољопривредног земљишта на крпљење „буџетских рупа“ у последњих 11 година, уместо, како је прописано, за мере заштите и очувања земљишта. Овакав однос неминовно доводи до пада квалитета земљишта и последица по животну средину, економију и здравље.

У периоду 2014–2024. године, СВИ НИВОИ ВЛАСТИ (Република, АВ Војводина, општине и градови) збирно су приходовали 69 милијарди динара од накнада за закуп и за промену намене пољопривредног земљишта. Од тога је око 39 милијарди динара потрошено наменски, за мере заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта, док је 30 МИЛИЈАРДИ ДИНАРА, ИЛИ 252 МИЛИОНА ЕВРА потрошено ненаменски, за буџетске потребе које са земљиштем немају везе.

Република ненаменски троши највише – 168 милиона евра

Све веће износе новца од закупа Република троши у друге сврхе, и то се чини систематски. Републички буџет је приходовао у том периоду укупно 24 милијарде динара, али је за мере заштите и очувања земљишта уложено само 4 милијарде, или шестина расположивог новца. НЕНАМЕНСКИ ЈЕ ПОТРОШЕНО 20 МИЛИЈАРДИ ДИНАРА, или 168 милиона евра. У Програму радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта, који доноси Влада Србије, сваке године планира се знатно мање новца него што се од закупа приходује, А ЈОШ МАЊЕ СЕ УЛОЖИ У ПРОПИСАНЕ МЕРЕ. Приходи су годинама слични, између 1,7 и 2,5 милијарди динара, али се од 2016. године бележи оштар пад износа планираног и заиста уложеног у мере у вези са земљиштем. То показује да су власти одмах искористиле измене Закона о буџетском систему, којима су накнаде изгубиле наменски карактер, за неограничену пренамену новца.

У 2014. години од закупа је републички буџет приходовао 2,27 милијарди динара, Влада Србије је планирала да се на мере уложи 2 милијарде, али је стварно утрошено само 750 милиона динара. Сваке године планирано је и трошено све мање, да би се у 2024. години дошло до планираних 299 милиона, а стварно уложених 74 милиона динара, иако је на располагању било више од 2 милијарде од закупа земљишта.

Исто ће се наставити и у овој години, јер по Програму за 2025, који је Влада Србије усвојила почетком јула, планирано је да се потроши 243,3 милиона динара. Ако приходи од закупа буду слични као што су били претходних година, а нема разлога да тако не буде, очекивано је да ће се још око 2 милијарде динара потрошити у друге сврхе.

Пољопривредници из Војводине у неправедном положају

Иако се од 87 до 93 одсто прихода републичког буџета од закупа земљишта прикупи у АП Војводини, републички програм спроводи се само на територији централне Србије. То доводи до апсурда у којем закупци из Војводине плаћају, малим делом, уређење земљишта у централној Србији, а великим делом друге потребе републичког буџета.

Стање у АП Војводини je боље – 9,5 милиона евра

Од 2014. године покрајински буџет приходовао је збирно око 19,1 милијарди динара, док је у покрајинске програме заштите, уређења и коришћења земљишта уложено око 18 милијарди, што је око 1,1 милијарди динара, или 9,5 милиона евра мање од прихода.

Током целог периода, износ новца који је трошен за мере био је у паду, са 2,1 милијарде динара, колико је потрошено у 2015. години на 1,2 милијарде у 2021. години, иако приходи од закупа нису смањени. Последње две године бележи се опет пораст расхода. Позитивно је што су пет година (2015, 2017, 2018, 2023. и 2024), расходи били већи од прихода од закупа, што никада није био случај код републичког буџета.

Општине и градови такође троше ненаменски – 74 милиона евра

У општинама и градовима у централној Србији су и приходи од закупа и расходи за мере на земљишту знатно мањи него у АП Војводини, па је истражено стање само у Војводини.

У 40 од 45 војвођанских општина, уложено је мање него што су били приходи од закупа; укупно је 8,8 милијарди динара (74 милиона евра) потрошено за друге намене. Највише у Сомбору (922 милиона динара закључно са 2024. годином), Пландишту (905 милиона), Зрењанину (714 милиона), Врбасу (633 милиона) и Панчеву (603 милиона). Пет општина које нису пренамениле ни динар су Бачка Паланка, Беочин, Кикинда, Оџаци и Тител. Подаци о приходима од накнада и расходима за мере на пољопривредном земљишту ЗА СВИХ 45 ОПШТИНА И ГРАДОВА У ВОЈВОДИНИ за период 2014–2024.

Које мере се финансирају? Да ли су одабране праве мере?

Кроз републички програм улаже се у мали број мера. НАЈВИШЕ ЈЕ УЛОЖЕНО у опрему за наводњавање, уређење атарских путева, за поступке комасације и контролу плодности земљишта. Републички буџет има значајне приходе од закупа, могао би да буде главни инструмент очувања земљишта, али је оваквим праксама (велико ненаменско трошење, ограничење на централну Србију, неразноврсност мера) постао безначајан.

Покрајина има РАЗНОВРСНИЈУ СТРУКТУРУ МЕРА. Од 2017. године је знатно повећано трошење на мере коришћења земљишта, највише у опрему за наводњавање и пластенике (28% од укупних улагања), а смањено за мере заштите и уређења земљишта – уређење каналске мреже (18%), праћење болести и штеточина (6%), комасацију (2%), контролу плодности и квалитета, опремање пољочуварске службе (испод 1%). Од мера уређења једини изузеци од смањења су уређење атарских путева (10%), које је у великом и сталном порасту (са 143 милиона динара у 2017. години, на 424 милиона у 2024. години) и уклањање дивљих депонија са пољопривредног земљишта (у последње две године збирно 650 милиона динара). Последња мера је упитна, јер је управљање отпадом у надлежности заштите животне средине, а не пољопривреде. Доминација мера коришћења земљишта је проблематична, јер се ради о улагању у приватну имовину малог броја корисника, а не у јавни интерес. Тежиште политике морало би бити спровођење мера од општег интереса заједнице, а то су мере заштите и уређења земљишта.

Општине и градови највише улажу у мере коришћења и уређења земљишта – изградња и одржавање атарских путева (23–37%), наводњавање и одводњавање (20–30%), опремање пољочуварске службе и комасација (12–20%). Најмање у мере заштите – одбрана од града, контрола плодности, подизање ветрозаштитних појасева (2–3% за сваку од ових мера).

Да ли су финансиране мере правилно изабране, са оптималним износима, и какав је ефекат улагања, отворено је питање. На пример, сви нивои власти сваке године уређују атарске путеве, што је једна од највише финансираних мера, збирно 7,5 милијарди динара од 2014. године, али се не види да ли је ово рационално и у складу са потребама. Недостају или су недоступни подаци, на пример, о дужини и стању атарских путева, каналске мреже, стању одбране од града, пољочуварске службе, ветрозаштитних појасева, комасације, плодности, итд. На основу тих података требало би одредити циљеве, избор мера и обима улагања. Постојање и јавна доступност ових података и циљева омогућили би властима рационално коришћење новца, а грађанима праћење спровођења политике и ефеката улагања.

Препоруке за унапређење стања – Измене и доследна примена закона

Спречити даље трошење новца од закупа земљишта на сврхе које нису у вези са земљиштем. Изменама Закона о буџетском систему вратити намену приходима од закупа и промене намене земљишта. Изменама прописати да скупштине општина и градова доносе и годишње програме заштите, уређења и коришћења земљишта, као и да усвајају извештаје о спровођењу ових програма. У готово свим општинама и градовима ови извештаји су недоступни јавности, о њима ниједан орган власти не расправља, не коригују се политике на основу извештаја и питање је да ли би постојали да није законом обавезно достављање Министарству пољопривреде.
Рационалнија расподела прихода од закупа земљишта између нивоа власти. Изменама Закона о пољопривредном земљишту променити припадност прихода од закупа земљишта, тако што би буџету АП Војводине припало 50%, а буџету Републике 10% прихода, уместо досадашњих по 30%. Тако ће се приходи Покрајине повећати за око милијарду динара годишње. Војводина од централне Србије има изразито веће приходе од закупа, али и потребе за мерама заштите, уређења и коришћења земљишта, док се у исто време из републичког буџета сваке године троши највише новца у сврхе које немају везе са земљиштем.
Грађански надзор јавних финансија. Саме измене прописа нису довољне, имајући у виду искуство ненаменског трошења и онда када је новац од закупа земљишта био наменски. Не може се очекивати да виши нивои власти успешно надзиру примену прописа на нижим нивоима, када и сами у још већој мери не примењују те исте прописе. Зато треба подстаћи удружења пољопривредника, затим удружења која се баве владавином права, надзором јавних финансија, као и медије, да надзиру коришћење средстава од закупа земљишта.
Стварање нових и ажурирање постојећих база података. Потребно је да републички и покрајински органи ажурирају постојеће, или припреме и јавно објаве нове базе података, којима би се утврдило тачно стање у вези са земљиштем, са предлогом средњорочних мера, проценом трошкова и рокова за извођење.

Које наменске накнаде постоје у пољопривреди?

Закон о пољопривредном земљишту, као наменске, прописује накнаду од давања у закуп државног пољопривредног земљишта, накнаду за промену намене обрадивог земљишта, те накнаду за умањену вредност вишегодишњих засада. Новац од накнада распоређује се између Републике, Покрајине, општина и градова, и мора се користити кроз годишње програме заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта.

Убедљиво највише буџетских прихода доноси накнада од закупа земљишта, више од 95% од укупних прихода. Новац од ове накнаде распоређује се тако што у централној Србији 60% иде у Републички буџет, а 40% у буџете општина и градова на чијој се територији налази закупљено земљиште. У АП Војводини расподела је мало другачија – 30% припада Републици, 30% буџету АП Војводине, а 40% општинама и градовима.

Да ли постоји правна дилема око ненаменског трошења новца?!

Иако је Законом о пољопривредном земљишту прописана намена, значајан део новца од ових накнада, на свим нивоима власти, годинама се троши у сврхе које са земљиштем немају никакве везе. Овакву праксу уочили смо од почетка истраживања 2010. године.

Пракса је нарочит замах добила од 2016. године, када је изменама Закона о буџетском систему укинута намена свим накнадама. Тако је произведено стање у којем секторски закон још увек прописује наменско коришћење, док буџетски закон отвара пут да се новац користи у било коју другу сврху, а не нужно у сврху за коју је накнада прописана и наплаћена. То је власти на свим нивоима подстакнуло да слободно, у још већим износима наставе са пренаменом новца, али овога пута не кршећи прописе.

Исправно тумачење, које се може наћи у актима државних органа, јесте да је трошење наменског новца у друге сврхе допуштено уколико нису угрожени секторски приоритети, те ако постоји вишак прихода који се не може ефикасно користити за првобитну намену. Када је у питању пољопривреда, новац се може користити у друге сврхе ако су задовољене све потребе у пољопривреди, на пример, очишћени сви канали, потпуно уређен систем одбране од града, спроведена комасација у свим општинама, подигнути сви ветрозаштитни појасеви, спроведене мере побољшања квалитета земљишта свуда где је потребно, па тек онда, ако постоји вишак који се не може искористити, преусмерити га у друге намене.

Новац од закупа се, међутим, троши за друге намене науштрб потреба у пољопривреди, земљиште се занемарује и раубује, што дугорочно мора оставити последице по заштиту животне средине, одрживост пољопривреде, економију и здравље становништва

Ненаменско трошење новца од еколошких накнада

Ненаменско трошење није само у пољопривреди. Од 2010. године власти на свим нивоима ненаменски су потрошиле више од 700 милиона евра од еколошких накнада; у друге сврхе, а не за побољшање квалитета животне средине, или отклањање последица загађења. И овде постоји исти образац – ненаменско трошење постојало је и пре 2016. године, када није било дозвољено, али прави замах бележи се након измена Закона о буџетском систему.

Методологија истраживања

У истраживању је коришћена метода анализе докумената. Од државних органа, захтевом за приступ информацијама од јавног значаја, тражени су следећи документи и подаци:

Управа за трезор: Износ прихода буџета Републике, буџета АП Војводине и буџета свих 45 општина и градова у АП Војводини од накнадe за давањe у закуп државног пољопривредног земљишта, односно пољопривредног објекта у државној својини (шифра 741522) и накнаде за промену намене пољопривредног земљишта (714543), за период 2014–2024. године.
Управа за пољопривредно земљиште: Износ извршених расхода на основу Уредбе о утврђивању Програма извођења радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта за период 2014–2024. године.
АП Војводина: Завршни рачуни буџета за период 2014–2024. године, објављени у „Службеном листу АП Војводине“.
Свих 45 општина и градова у АП Војводини: 1) Извештај о коришћењу средстава за реализацију годишњег програма заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта за период 2014–2024. године, 2) Завршни рачуни буџета.

Текст је настао у оквиру пројекта „ЕУ Ресурс центар за цивилно друштво у Србији“ уз подршку Европске уније. За његову садржину одговорна је искључиво организација Еколошки центар „Станиште“ и она нужно не одражава ставове Европске уније.